解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。党的二十届三中全会指出，“健全推进新型城镇化体制机制”，“加快农业转移人口市民化”。2024年国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》中提出4项重大行动，第一项就是实施新一轮农业转移人口市民化行动。农业转移人口市民化既是畅通城乡要素流动、实现高质量发展的内在要求，也是统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴的重要内容。实施新一轮农业转移人口市民化行动，应注重促进农业转移人口“离得开、进得来、留得住、过得好、融得进、可持续”，让现代化发展成果更多更公平地惠及全体人民。
1.农业转移人口市民化释放新型城镇化新动能
农业转移人口市民化是以人为本推进新型城镇化的题中应有之义。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国深入实施新型城镇化战略，推动城镇化水平稳步提高、发展活力不断释放。一方面，相较于传统城镇化，新型城镇化强调由“重速度”向“重质量效益”转变，注重把人放在城镇化的核心地位，从而迈入以人为本推进新型城镇化的新阶段。另一方面，农业转移人口是推进新型城镇化的重要主体，也是推动城乡融合发展的关键力量。从本质上看，传统城镇化在于促进“职业转换和地域转移”，新型城镇化则侧重于落实“身份转换、角色转型和成果共享”，农业转移人口市民化是推进新型城镇化的重要途径，也是当前及今后一段时期需要重点推进的工作。
农业转移人口市民化为新型城镇化提供巨大内需潜力。农业转移人口市民化意味着农村劳动力向城市转移，也涉及农村人口生活方式、消费模式的转变，是释放内需潜力的有效途径。从直接效应看，农业转移人口数量众多、规模庞大，其市民化过程具备形成巨大消费市场规模的前提条件。据统计，截至2024年底我国有近3亿农民工，加上由此形成的潜在农业转移人口，如果开启“一人进城、举家定居”的模式，将形成数万亿元甚至几十万亿元的庞大需求市场，持续释放内需潜力。从间接效应看，农业转移人口市民化有助于推动城市基础设施建设和产业发展。随着大量农业转移人口进入城镇，新增的社会服务需求将催生一系列投资机会和就业机会，带动基础设施和公共服务的快速发展，不仅有利于提升城镇综合承载能力，也能够为新型城镇化提供强劲发展动力。
以农业转移人口市民化推动新型城镇化，有利于加快培育新质生产力。新型城镇化强调的不仅仅是物理空间的拓展，还包括社会生产力的提升和产业结构的优化升级。农业转移人口市民化的过程，能够通过人口优化、要素优化、空间优化等为推进新型城镇化提供关键抓手，也为新质生产力的形成提供重要驱动力。一方面，农业转移人口市民化为新型城镇化建设提供劳动力支撑，通过创造更多的教育、培训和就业机会，提高劳动者的素质和技能水平，培育造就大量新型劳动者，促进社会生产力布局优化调整，推动供给侧结构性改革，加快形成新质生产力。另一方面，大量农业转移人口从第一产业逐步融入信息化、智能化和绿色发展的产业中，从传统的劳动密集型行业转向技术密集型、创新密集型行业，有助于营造良好的创新环境，为产业结构升级开辟新空间，吸引更多资本和技术投资，整合各种科技创新资源。
2.推进农业转移人口市民化应把握好几个关系
党的二十届三中全会指出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。推进新型城镇化，加快农业转移人口市民化，不仅应关注形式上的市民化即农民离开农村和农业生产，到城镇谋生计，也要强调赋予农业转移人口与城市居民同等的市民权利、享受同等的公共服务。为此，在推进农业转移人口市民化的过程中，应注重处理好几个关系。
处理好顶层设计与实践探索的关系。从世界范围看，实现中国这样大规模农业转移人口市民化是没有先例的，需要我们在实践中大胆探索、在发展中开拓创新，与时俱进推动农业转移人口市民化朝着既定目标、沿着正确道路行稳致远。习近平总书记强调：“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件。”推进农业转移人口市民化是一个系统工程，需要系统谋划、整体推进，在这个过程中必须注重处理好顶层设计与实践探索的关系。一方面，高瞻远瞩、自上而下的顶层设计在深刻洞察和及时研判城镇化发展趋势的基础上，设定农业转移人口市民化的合理目标，提供实践探索的科学理念，引领农业转移人口市民化进程；另一方面，自下而上的基层实践探索，为农业转移人口市民化不断提供新路径。顶层设计是对进一步全面深化改革目标、方向、任务、行动纲领的总体谋划，基层实践探索为顶层设计提供可行性的路径选择。
处理好效率和公平的关系。农业转移人口市民化进程中资源配置效率的最优化和效益最大化，表现为社会生产率的不断提高。在推进农业转移人口市民化的过程中，既不能片面追求效率，导致贫富差距越来越大，也不能忽视不同发展阶段的特点搞平均主义，影响社会活力的释放。公平要以效率为基础，效率也要以公平为前提。一方面要不断促进新型城镇化提质增效，另一方面也要让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。
处理好重点突破与整体推进的关系。习近平总书记强调，“城镇化是一个自然历史过程，涉及面很广，要积极稳妥推进，越是复杂的工作越要抓到点子上，突破一点，带动全局”。“点”强调事物的关键部分，“面”则注重事物的整体性、系统性。在推进农业转移人口市民化时，要注重以点带面、以面促全，注重全面协调和整体推进，找准农业转移人口市民化进程的重点，综合考量轻重缓急，找准关键所在，以重点突破带动整体发展。我国农业转移人口大多由农村直接流向城市，具有显著的“集群转移”特点，这个过程要防止出现一些关键环节的制度供给与农业转移人口市民化速度不匹配的问题，要在优化城镇结构体系和提升城镇承载能力上下功夫，协调推进农业转移人口在大中小城市有序市民化。同时，加强教育、医疗、养老、住房等各领域的协同配合，形成推动农业转移人口市民化的整体效应。
3.高质量推进农业转移人口市民化的行动路径
加速提升农业转移人口的城市融入能力。着力提高农业转移人口市民化的质量，加快推动农业转移人口全面融入城市，为新型城镇化建设和城乡融合发展提供方向指引。在融入方式上，应注重强化农业转移人口的市民化能力。持续加大就业技能培训，建立城乡统一的就业制度和城乡一体化的劳动力市场，综合运用创投引导、小额担保、贷款贴息等扶持政策，完善就业和创业服务体系，不断提升农业转移人口的收入水平。在融入意愿上，注重解决农业转移人口市民化的后顾之忧。依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，建立农村产权流转市场体系，健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策。在融入机制上，强化身份融入与情感融入并重。坚持“应融尽融、能融尽融”，加强社区人性化、个性化服务，完善农业转移人口权益保护的法律体系，实现经济立足、社会接纳、精神认同和文化交融，不断增强新市民的获得感、幸福感、安全感。
不断提升农业转移人口市民化进程中的资源配置效率。破解大城市聚集“农民工多”但“市民化难”的难题，需要在优化城镇结构体系和提升城镇承载能力上下功夫，在大中小城市中持续优化资源配置以实现农业转移人口的有序市民化。一方面，均衡配置农业转移人口市民化资源。坚持科学配置资金、建设用地等资源要素，同步完善配套公共服务设施，促进人口合理分布，使产业发展、城乡结构与资源环境相协调，实现城市资源利用最优化，最大化发挥城市的整体功能。另一方面，坚持“全国一盘棋”，协同推进农业转移人口异地市民化和就地市民化。构建中央与地方专项协调机制，统筹发达地区与欠发达地区间责任分担，进一步加大中央财政对农业转移人口市民化支持力度，在转移支付、土地指标等政策领域，形成与农业转移人口市民化紧密联系的长效机制。
落实一揽子增量政策，形成农业转移人口保障政策组合拳。农业转移人口市民化涉及进城人口的住房、医疗和教育等方方面面，应精准施策、多措并举，提高政策实施的整体效能。一方面，进一步畅通农业转移人口进城落户渠道，分区探索和制定超大特大城市的差异化落户办法，全面放宽城区常住人口300万至500万城市落户条件；创新人口管理制度，促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。另一方面，建立健全与农业转移人口流动变化相匹配的基本公共服务供给机制，优化社会保障政策体系，让农业转移人口与迁入地户籍人口同等享受基本养老保险、基本医疗保险政策，确保社保平等覆盖；完善以公租房、保障性租赁住房为主的住房保障体系，增加保障性住房供给，满足农业转移人口基本住房需求；将农业转移人口随迁子女纳入流入地义务教育保障范围，确保教育机会公平。
（作者：蒲实，系中央党校〔国家行政学院〕习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、科研部副主任）
