作者：郑淋议（浙江大学中国农村发展研究院/公共管理学院特聘副研究员、硕士生导师）
党的二十届三中全会强调，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。作为城乡融合发展的重要途径，进一步全面深化改革、高质量推进新型城镇化、促进有能力在城镇稳定就业生活的农业转移人口实现市民化，是扎实推动中国式现代化的必由之路。近日，国务院进一步印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，强调实施新一轮农业转移人口市民化行动。农业转移人口市民化不仅能够有效拉动消费和投资，持续释放内需潜力，也有助于改善民生福祉、有力推进社会公平正义，是当前国内国际经济形势错综复杂形势下促进经济持续回升向好的重要举措。
党的十八大以来，我国农业转移人口市民化取得明显成效。国家统计局和公安部公开数据显示，2012年至2023年，我国城镇常住人口从71182万人增至93267万人，其中农业转移人口累计1.65亿在城镇落户。截至2023年年底，全国3—5岁随迁儿童入园率达到90.9%，义务教育阶段随迁儿童在校率增至99.7%，86.3%的进城农民工表示非常适应或比较适应城镇生活，城乡基本公共服务差距正在逐渐缩小，农业转移人口的城市融入也在不断增强。不过，也应看到，尽管2023年我国常住人口城镇化率已达66.2%，但全国户籍人口城镇化率仅有48.3%，大量农业转移人口依然在城乡之间来回徘徊。面向中国式现代化，我国城镇化发展还有较大的提升空间，加快农业转移人口市民化依然任重而道远。
农业转移人口市民化，不是简单的地域空间转移，也不是表面的户籍身份变化，它涉及从乡土中国到城乡中国转型的系列体制机制变革。这种深刻变革，从城市端来看，关键是要改革城乡户籍制度和社会保障制度，打破阻碍城乡人口双向流动与融合的制度藩篱，争取进城农民与当地城镇居民在教育、医疗、就业、住房、养老等方方面面的权利平等，更好地保障农业转移人口在城镇安居乐业；从农村端来看，关键是要改革农村土地制度，破除土地制度的羁绊，消除土地产权的不确定性，维护进城农民合法的土地权益，为农业转移人口提供财产权利的合法表达。为此，面向城乡中国转型的时代要求和经济高质量发展的现实需求，要坚持新时代城乡协同，以新型城镇化与乡村振兴双驱动为牵引，进一步全面深化城乡户籍制度、社会保障制度和农村土地制度改革，高质量推动农业转移人口市民化。
高质量推动农业转移人口市民化，首先是要进一步深化城乡户籍制度改革，让农业转移人口“进得来”“能落户”。习近平总书记指出，从目前我国城镇化发展要求来看，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题。因此，当前和今后一个时期，一是要畅通农业转移人口进城落户渠道，分区探索和制定超大特大城市的差异化落户办法，全面放开和放宽城区常住人口300万至500万城市的落户限制。二是要提高农业转移人口进城落户便捷程度，推行以居民常住地为依托的户口登记制度，深化以流动人口为重点的居住证制度改革，建立健全全国性户籍管理服务和流动人口大数据信息服务平台。三是要适应农业转移人口进城落户需求，探索城市间居住证年限和社保年限积分互认和置换机制，精准制定灵活可行的积分落户政策，有序破除农业转移人口落户限制。
高质量推动农业转移人口市民化，其次是要进一步深化社会保障制度改革，让农业转移人口“留得下”“愿落户”。习近平总书记强调，要加快农业转移人口市民化，健全常住地提供基本公共服务制度，让能进城愿进城的，更快更好融入城市。因此，当前和今后一个时期，一是要提高农业转移人口的人力资本，开展针对性、常态化的职业技能培训活动，促进现代职业教育产教深度融合，建立健全职业技能人才多元化评价体系，大力激发劳动、技术、管理、资本、数据等生产要素活力，充分发挥知识、技术、人才的市场价值。二是要保障农业转移人口的权利平等，完善“人-地-钱”相挂钩的配套政策，以住房保障为核心推进住房市场体系和保障体系改革，以就业、教育、医疗、托育为抓手扩大公共服务的覆盖范围，全面推动常住人口平等享有城镇基本公共服务。三是要强化对农业转移人口的人文关怀，举办丰富多彩、温暖人心的文化活动，打造既有高度、又有温度的现代化城市社区，促进农业转移人口真正融入城市。
高质量推动农业转移人口市民化，最后还离不开进一步深化农村土地制度改革，让农业转移人口“无所忧”“敢落户”。习近平总书记强调，同时，要保障进城落户农民土地等合法权益，鼓励依法自愿有偿退出。由于农民离村进城的时序性，农村端的土地制度改革也不容忽视。因此，当前和今后一个时期，一是要坚持维护农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法，确保农业转移人口的合法土地权益不受侵犯。二是要深化农村土地股份制改革，健全农业转移人口的土地权益实现机制和配套政策，鼓励农业转移人口自愿有偿退出和转让农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，实现权随人走、带资进城。三是要加快城乡土地要素市场化改革步伐，打通农村集体建设用地的入市堵点，探索宅基地与集体建设用地之间的转换机制，健全农村集体收益分配机制，进一步完善农村土地流转市场，解决好农业转移人口进城落户的“后顾之忧”。
改革无止境，发展无止境。现代化的归根结底是人的现代化，推动农业转移人口全面融入城市是一个长期过程，不可能一蹴而就。因此，未来仍需保持历史耐心，绵绵用力、久久为功，全面贯彻落实党的二十届三中全会精神，进一步全面深化改革，积极实施新一轮农业转移人口市民化行动，切实回应农业转移人口对美好生活的新向往、新需求、新期待，不断提高城乡公共服务一体化、均等化、优质化水平，高质量推动农业转移人口市民化。
