2020年是我国农业发展面临极大挑战的一年。在新冠肺炎疫情防控常态化背景下，南方多省遭遇严重的洪涝灾害，二者形成叠加效应，对我国农业的稳定发展产生严重冲击。
从结果上看，无论是新冠肺炎疫情，还是洪涝灾害，都会阻碍农业生产的顺利进行，导致农业生产者的收入出现下降。然而，从对农业的影响途径来看，二者存在着一定的差异。具体而言，新冠肺炎疫情属于突发性、系统性的非自然风险，其对农业生产的冲击主要集中在流通环节。出于防控疫情的需要，多地采取了交通管制、人员隔离、出行限制等措施，导致农业产品、物资、人员、技术的供应链运行不畅，进而出现“农业物资和技术服务进不来，农产品销售出不去”的局面。特别是畜禽养殖业和蔬菜瓜果业，由于产品难以长期储藏和保存，在流通环节严重受阻的情况下，生产者面临销售不畅、产品积压、经营亏损等问题，而消费环节却出现供给减少、物价上涨等问题，供需失衡严重。相比之下，洪涝灾害则属于自然灾害风险，其对农业生产的冲击则主要集中在生产环节。洪涝灾害不仅会导致农产品本身损毁，而且会破坏田地和各种养殖基地，造成农作物的减产、绝产以及畜禽和水产品供给的大幅减少，最终导致农业生产者的收入下降。
经过多年的不断努力，我国已经构建起比较完善的农业支持保护体系。其中，政策性农业保险作为农业风险管理的重要金融手段，在提高农业防灾减灾能力、维护国家粮食安全、促进农民增收和农业转型升级等方面发挥了积极作用。然而，与农业生产者不断升级的风险保障需求相比，我国农业保险在对农户收入的保障及生产积极性的调动等方面，还有不少提升空间。以新冠肺炎疫情的暴发为例，由于农业保险产品的责任主要为自然灾害和意外事故所导致的农业直接损失，而新冠肺炎疫情这种重大公共卫生风险属于除外责任，由此导致的农业经营收入减少等间接损失均不能从保险公司获得赔偿。不仅如此，近些年来各地农业保险的实践也表明，虽然农业保险的平均保额呈上升趋势，但是从主流的农业保险产品来看，其保障水平仍然以覆盖直接物化成本为主，还没有完全覆盖土地、劳动等生产要素的成本，对农产品的价格波动风险也没有考虑进来，不能充分保障农户所面临的收入风险，正因为如此，很多农户反映农业保险“不解渴”。
从国际视角来看，美国在利用农业收入保险来稳定农业生产和保障农户收入方面有着比较成功的经验。自1996年问世以来，收入保险如今已经成为美国农业保险的主流保险产品。在运作机制上，农业收入保险以农场的单品或综合收入作为参考保障水平，并综合考虑历史产量和价格水平的波动，或者盯紧某一区域的平均收入水平，由农户选择特定的目标收入保障水平。当农户因自然灾害或市场价格下降导致实际收入低于预期收入时，由保险公司按照差额进行赔偿。由于农业收入保险事先锚定了农户的收入水平，能够增强农户应对自然风险和市场风险的能力，因此受到了美国农户的支持，从实践效果上看经受了重大自然灾害、重大贸易争端及重大社会事件的考验。值得一提的是，为了促进日本农业的国际竞争力，转变长期以来的贸易扭曲政策，寻求利用WTO“绿箱”政策对国内农业进行保护，日本也于2017年将《农业灾害补偿法》修改为《农业保险法》，并从2019年1月1日起在全国范围内正式推广农业收入保险。
当前，在脱贫攻坚和乡村振兴战略的引领下，我国坚持农业农村优先发展，加大财政支农惠农力度，强化项目统筹整合，加快推进农业农村现代化。特别是，在新冠肺炎疫情暴发之后，中央统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展，及时提出落实“保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转”的“六保”任务，强调兜住民生底线、稳定经济基本盘、维护经济发展和社会稳定的大局。对农业农村领域而言，要落实“六保”要求，就必须进一步围绕保障粮食安全、增加农民收入、加快“三农”补短板等重点工作采取有力举措。在上述背景下，加快发展农业收入保险，不仅有助于调动和保护农户的生产积极性，而且也有助于提升财政支农资金的使用效率，符合农业现代化的发展方向。下一步，建议相关部委在认真总结各地农业收入保险试点的基础上，针对从事粮食作物生产的新型农业经营主体开展大规模的农业收入保险试点，并将新冠肺炎疫情风险所导致的损失纳入责任范围，为大范围的推广积累经验。
需要指出的是，作为一项新型的财政支农工具，农业收入保险的发展离不开一系列配套措施的保障。
第一，基础数据保障。与农业成本保险主要强调风险损失数据不同，农业收入保险强调掌握农户的土地资源、投入、历史产量、价格、收入等生产全过程的数据，这也意味着农业管理部门、保险公司等机构需要在数据采集、统计、核算等方面开展大量的基础性工作，并协同构建统一、多元、共享的数据集成平台，同时在机制上确保农户愿意分享农业生产的真实数据，增强农业收入保险运作的科学性。
第二，补贴政策保障。作为一种财政支农工具，农业收入保险对各级财政的补贴有着很强的依赖，对补贴机制有着精细化的要求。这也意味着，一方面，财政部门需要在补贴品种、补贴标准、补贴区域、中央和地方政府的补贴责任分担等方面做出明确的规定；另一方面，财政部门也需要明确和强化农业收入保险在财政支农体系中的角色，加强财政支农项目之间的协同，提升财政资金的使用效率。
第三，大灾风险分散机制保障。无论是农业生产的灾害风险，还是农产品的价格波动风险，都有着系统性的特征，会导致农业巨灾损失的发生，对农业收入保险的可持续运作带来偿付危机。从美国农业收入保险的运作经验来看，完善的再保险机制在大灾风险分散中发挥着“压舱石”的关键作用。我国农业大灾风险分散机制的建设比较滞后，建立财政支持的多层次大灾风险分散机制一直是各方的共同呼声。
