对十二届全国人大三次会议第1215号建议的答复
马文芳代表：
您提出的关于进一步规范土地流转的建议收悉，经我部认真研究，现答复如下。
一、关于农村土地承包经营权登记制度
《农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证并登记造册，确认土地承包经营权。为加强农村土地承包经营权证管理，我部于2003年制定了《农村土地承包经营权证管理办法》，对农村土地承包经营权证的颁发和变更等都作出了相应的规定。为解决承包合同、权证存在的承包面积不准、四至不清问题，自2009年以来，中央连续多年都对开展土地承包经营权登记试点进行了部署和安排。2014年11月中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确要求健全土地承包经营权登记制度，对土地承包经营权确权登记颁证工作作出了系统部署，明确“用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作”。今年的中央1号文件又进一步强调要抓紧抓实这项工作。为贯彻落实中央的决策部署，2015年2月，我部会同中央农办等六部门联合印发了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，在系统总结各地试点经验的基础上，从统一思想、总体要求、政策原则、重点任务、组织领导等五个方面对确权登记颁证工作作出了全面部署，并提出了政策原则，明确了任务责任。截至2015年3月底，全国2065个县、1.5万个乡镇、24万个村开展了土地承包经营权确权登记颁证工作。下一步，我部将按照今年中央1号文件的要求，会同有关部门重点做好以下工作：一是做好分类指导。针对各地区试点工作进展不平衡的问题，结合实际，分类指导。二是完善制度建设。印发农村土地家庭承包合同示范文本，修订农村土地承包经营权证管理办法，完善技术标准，保证确权登记颁证工作质量。三是加强督导调研。重点对整省推进省份和其他工作推进较慢的地区开展督导检查。四是加强宣传培训。重点对相关人员开展政策、师资培训，提高参加确权登记颁证工作的基层干部和技术人员的政策水平和操作水平。
二、关于完善流转合同范本
2003年实施的《农村土地承包法》对土地流转合同内容专门作了规定。农业部2005年制定的《农村土地承包经营权流转管理办法》，明确了建立土地流转合同、备案、行为监管、纠纷调处等制度，以及土地流转的原则、形式、程序和交易规则等。2014年，中办国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出引导承包户与流入方签订书面流转合同，并使用统一的省级合同示范文本。近年来，土地流转速度明显加快，土地流转管理和服务水平明显提高。截至2014年底，全国家庭承包耕地流转面积达到4.03亿亩，占家庭承包经营耕地总面积的30.4%，流转合同签订率达到66.7%。近年来，一些省（市）农业部门会同工商部门出台了全省（市）统一的规范合同示范文本。下一步，我部将指导各地依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，完善县乡村三级服务和管理网络，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务，健全流转市场运行规范，引导土地流转双方签订书面流转合同，保护流转双方的权益。
三、关于完善农村土地承包档案
《农村土地承包法》第十一条规定，县级以上地方人民政府农业、林业等行政部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。我部2005年制定的《农村土地承包经营权流转管理办法》明确规定：乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当建立农村土地承包经营权流转情况登记册，及时准确记载农村土地承包经营权流转情况。以转包、出租或者其他方式流转承包土地的，及时办理相关登记；以转让、互换方式流转承包土地的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权变更等手续，对农村土地承包经营权流转合同及有关文件、文本、资料等进行归档并妥善保管。为加强农村土地承包档案管理，2010年，我部会同国家档案局下发了《关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》，要求各地重视农村土地承包档案管理工作，明确了县、乡两极农村土地承包管理部门、村（居）民委员会或农村集体经济组织归档范围与责任。下一步，我部将指导各地依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，加强乡（镇）、村承包土地流转档案管理和服务工作。
四、关于明确农村土地所有权、承包权、经营权法律涵义
《农村土地承包法》第九条规定，国家保护集体土地所有者合法权益，保护承包方的土地承包经营权，第十二条至第十七条规定了发包方和承包方的主体及相应的权利与义务，第三十二条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条对农村土地承包经营权流转形式及涵义有明确规定。近年来，伴随工业化、信息化、城镇化和农业现代化逐步推进，农业和农村发展出现了一些新情况，大量劳动力离开农村进入城市，土地承包经营权流转加速，新型农业经营主体不断涌现，适度规模经营稳步发展。针对这些新情况，党中央及时出台了完善农村土地承包经营制度的政策措施，明确提出坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展产业化经营等。各地按照中央要求，积极稳妥地开展农村土地承包经营权确权登记、土地承包经营权流转、土地承包经营权抵押担保等试点，并积累了有益经验。当前，迫切需要把党中央的明确要求和行之有效的实践经验上升为法律，更好地适应农村改革和发展的现实需要。
最近一个时期，农业部积极配合全国人大农委开展《农村土地承包法》修改工作。2月和4月，农业部分别参加全国人大召开的《农村土地承包法》专家座谈会和领导小组会，就修改农村土地承包法的指导思想、原则和框架思路提出意见，我们将在修法过程中积极研究所有权、承包权和经营权三权的权利关系。下一步，我部将继续配合《农村土地承包法》修订工作，将中央精神和基层实践提出的要求贯彻到其中。
