中国农业保险：改革、创新与展望

 

与发达国家先立法后发展的路径不同，中国农业保险的发展变革带有鲜明的中国特色。中国于20世纪30年代即开办了农业保险，与美国几乎同步。1944年，国民党政府还在重庆成立了中国农业保险公司。但由于各种原因，上世纪50－80年代，中国的农业保险业务停办。80年代保险业复业后，开始在部分地区通过纯商业模式试办种植业和养殖业保险。在没有政策支持的情况下，农民保费支付能力不足和保险公司供给动力不足的矛盾无法解决，农业保险在上世纪90年代逐步萎缩。

 

2003年，十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出“探索建立政策性农业保险制度”后,新一轮农业保险试点开始推进。之后每年的中央一号文件都根据当时“三农”改革的迫切需求，对农业保险提出具体要求。2007年，中国政府开始对农业保险给予财政、税收等各项支持政策，农业保险进入了快速发展时期。2012年，中国颁布了第一部农业保险法规——《农业保险条例》，农业保险结束试点阶段，进入稳定发展时期。纵观农业保险发展史，就是“摸着石头过河”，通过不断的实践试验，逐步摸索总结经验，最后确立规范成型的适合中国国情的主流发展模式，实现制度的改革重构。

 

中国农业保险制度的基本设计理念，就是“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”。“政府引导”指国家通过财政税收优惠政策等调控手段，引导和鼓励农户、龙头企业、专业合作经济组织等新型经营主体参加保险，调动多方力量共同投入，增强农业抗风险能力。“市场运作”指农业保险的发展要与市场经济规律相适应，政府引导而不主导，协办而不包办。经办机构运用市场化手段防范和化解风险。“自主自愿”指农业保险的投保和承保都遵循自愿原则，不搞强制投保，也不强制公司承保。“协同推进”指保监、财政、农林等部门各司其责，共同推动农业保险发展工作。

 

在改革红利的刺激下，中国农业保险在短短7年里，实现了跨越式发展，覆盖面和参保农户数显著提高，服务水平和服务能力不断增强，被瑞士再保险公司称为“世界农业保险典型模式之一”。

 

覆盖面逐年扩大，跻身于全球最为重要和活跃的农业保险市场之列。2007年至2013年，我国农业保险承保主要农作物从2.3亿亩增加到11.06亿亩；保费收入从51.8亿元增长到306.7亿元。业务规模跃居世界第二，仅次于已有上百年农业保险发展史的美国。农业保险开办区域已覆盖全国所有省份，承保农作物品种达90多个，基本覆盖农、林、牧、渔各个领域。2013年，中国农业保险实现“四个突破”：主要农作物承保面积突破10亿亩，达到11.06亿亩；保险金额突破1万亿元，达到1.39万亿元；参保农户突破2亿户次，达到2.14亿户次；保险赔款突破200亿元，达到208.6亿元。水稻、玉米、小麦三大口粮作物的保险覆盖率分别达64.9%、67.3%和61.8%。

 

功能作用日益凸显，成为农业生产的“稳定器”。2007年至2013年，我国农业保险提供风险保障从1126亿元增长到1.39万亿元，年均增速52%，累计提供风险保障4.07万亿元，向1.47亿户次的受灾农户支付赔款744亿元。2013年，农业保险支付赔款208.6亿元，同比增长46.72%，受益农户3367万户次，户均赔款620元。在去年黑龙江特大洪涝灾害中，农业保险支付赔款27.16亿元；受益农户50.9万户，占参保农户的59.7%；户均赔款5336元，占当地农村居民年人均收入的62%。最多的一位种植大户获得赔款352万元。

 

服务体系不断完善，成为国家实施惠农政策的重要渠道。目前，经营农业保险的保险公司从2007年的6家增加到23家，绝大多数省份均有2家以上的经办机构，初步实现“适度竞争”的市场结构。全国共建立农业保险乡（镇）级服务站2.3万个，村级服务点28万个，协保员近40万人。蔬菜、生猪等农产品价格保险试点不断拓展，风险保障从传统的保自然风险向保市场风险拓展，促进解决“菜贱伤农、菜贵伤民”问题。人工干预天气、无人机航拍等新技术不断引入，提高了农业保险科技水平。农业保险与农村信贷合作不断深化，提高农户风险抵御能力和还贷能力，帮助解决农民“贷款难”问题。

 

农业保险也是转变政府职能，通过PPP模式(Public-private-partnership)实现“政府购买服务”的合作典范。2013年，中央财政补贴保费120.38亿元，而农业保险保险金额达到1.39万亿元，中央财政补贴资金的杠杆率超过116倍。通过保费补贴政策，既减轻了政府财政负担，又充分利用了保险公司的现有资源，有效发挥了公共财政“四两拨千斤”的效应。农业保险已成为国家粮食安全战略和宏观经济调控的重要手段之一，成为各级政府部门贯彻强农惠农富农政策和做好“三农”工作的有力抓手。

 

当前，我国正处于推进农业现代化的新时期，农业生产逐步向适度规模经营转变，投入的规模更大，面临的风险更高，对农业保险的需求日益增强，作为“绿箱政策”的农业保险补贴还有较大空间，农业保险未来发展大有可为。

 

在总体形势继续向好的同时，一些深层次的体制机制问题，如政府与市场边界问题、服务能力不足问题和大灾风险分散机制不健全等问题也逐步显现。如何发挥后发优势，实现“弯道超车”，需要切实贯彻落实十八届三中全会精神，以改革精神和创新举措正确处理好发展中的问题，巩固现有成果，坚定不移的走有中国特色农业保险发展之路。

 

首先，要进一步完善制度。《农业保险条例》强化了农业保险顶层设计，确立了基本规则和运作模式，但相对还比较“粗放”。美国的《联邦农作物保险法》自1937年制定以来共修订了十余次。与宏观环境发展相似，中国农业保险日新月异，《条例》需要与时俱进，通过制订相应的配套政策和规章制度来进一步完善和细化。要进一步提高准入门槛，由目前的主要考虑资本约束转向专业化服务水平和管理能力，如基层网络机构的完备性、理赔服务的反应时间、增值服务能力等。引导市场主体从低层次的价格竞争、费用竞争转向高层次的服务能力竞争。产品管理方面，农业保险由信息不对称引发的道德风险和逆选择问题较商业保险更为严重，相对于其他险种而言，农业保险产品需要更为严格地监管。如何通过产品设计实现既切实保护农民权益，又能鼓励保险机构的积极性，是监管部门和保险业面临的重要挑战。服务体系方面，保险服务特别是理赔服务的好坏直接影响到农户和各方对农业保险的评价。监管部门将通过制定标准化流程和理赔服务评价体系，比如赔款必须在规定的期限内支付到农户手中等，使中央的惠农政策真正落到实处。另外，普惠金融的关键在于降低金融机构经营成本，要研究制定鼓励保险机构加大投入，特别是对基层服务体系投入的长效激励机制。确保保险机构有稳定的预期，敢于投入。

 

其次，要更加注重风险防范。农业保险遭受极端天气气候事件影响的频率和概率要远高于商业保险，单纯通过“集千家之资，救一户之灾”的商业保险模式并不能适用于农业保险。如，2012年美国特大旱灾，农业保险赔款达到创纪录的154亿美元，将之前12年积累的盈余全部赔出，还导致国际上多家保险机构陷入困境。下一步，监管部门将督导保险机构，按规定提足大灾风险准备金；大力推动农共体建设，集行业之力防范大灾风险；同时，推动建立有财政支持的农险大灾风险分散机制，推动构建全方位多层次的防护网。

 

最后，要积极鼓励支持创新。农业是特殊的弱质产业，农业保险的经营是一个世界性的难题，真正做得成功的国家并不多。我国农业保险除了面对自然风险、道德风险、市场风险外，还有一个不容忽视的特点，即我国农业还是以分散型、小规模生产方式为主，与美国、加拿大等国有显著区别。这使得我国农业保险在承保、查勘、定损、理赔和风险管控等环节都存在较大困难，投入产出不成比例。需要通过创新的方式和思路，做到既能降低风险和成本，又能丰富产品供给、提高服务质量。例如，鼓励保险公司研发天气指数保险、价格指数保险等新型产品，通过标准化、客观化承保理赔因子，规避信息不对称和经营成本过高问题。监管部门要以最大的宽容度来对待创新和创新可能带来的问题。通过自上而下的改革和自下而上的创新，促进农业规范发展。