乡镇企业助推广东新型城镇化发展

 

广东地处我国南大门，是我国人口较多且较稠密的省份之一。截至2012年底，全省常住人口10594万人，其中城镇人口7140.36万人，城镇化率已达67.4%，比全国平均水平高出15个百分点。在户籍制度约束、劳动力市场封闭、城乡割据的二元结构下，广东乡镇企业自下而上崛起，开辟了一条区域特色的农村工业化道路，成为改革初期农村经济发展的主力军，工业经济发展的“半壁江山”，成为转移农村富裕劳动力的主力军。上世纪90年代末20世纪初乡镇企业发展的鼎盛时期，全省工业增加值中，乡镇工业占半壁江山，乡镇工业职工占工业职工总数的六成以上，乡镇工业产值占工农业总产值的比例突破八成。乡镇企业增加值占GDP的比例突破了三分之一，出口交货值占40%，工商税金占25%。并且通过“以工补农”、“以工促农”机制，为促进工农互动，缩小城乡差距，改变城乡二元结构，作出了卓越的贡献。农民从乡镇企业得到的收入一直占人均纯收入的三分之一以上。乡镇企业的本土工业化同时带动了区域特色的城镇化进程。

 

为总结、推广广东依托乡镇企业助推新型城镇化的经验和做法,中国乡镇企业协会组成专门课题组，赴江门市新会区双水镇等地进行实地调研和考察，召开有省市区有关领导和专家参加的座谈会，并参阅相关资料，形成此研究报告。

 

通过研究，课题组认为广东始终以工业化、城镇化、信息化和农业现代化“四化同步”为统领，积极推动园区、镇区、社区“三区”互动，形成了“以企兴产、以产兴园、以园兴镇、企园共生、产镇共赢、镇村共兴”的发展格局，为全省经济社会发展注入了强大的动力和活力，在全国极具亮点并有很强的推广价值。

 

 

广东特别是珠三角地区是我国乡镇企业的主要发祥地之一，在中国曾创造与“苏南模式”、“温州模式”相齐名的“珠三角模式”。近年来，乡镇企业的概念虽在弱化，内涵和外延也发生了深刻变化。然而，乡镇企业作为农村经济发展主体的业态仍然存在，作为农民就业增收的主渠道地位仍然存在，作为以工补农、以城带乡和社会主义市场经济建设的先导力量仍然存在，在“四化同步”进程中仍发挥着不可替代的作用。同时，在新农村建设和小城镇发展中，乡镇企业与其“地缘相接、血缘相亲、利益相连”，仍具有很强的内生性、基础性和公益性，与“三农”的紧密联系和利益关系不容置疑。研究中我们发现，新时期广东乡镇企业助推新型城镇化发展，突出体现在五个“新”上：

 

 

解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。广东的城镇化不是土地的城镇化，也不是在政府主导下盖新房，赶农民上楼，更不是让一些工商资本为了谋求短期高额利润，到农村“圈地、屯田”、“砍树、填湖、拆房子”，更不是一些开发商到农村单纯“要地、要钱、要人、要粮、要订单”，而是通过发展乡镇企业，发展外向型、开放型经济，在有效转移了7000多万本地农民的同时，吸纳了全国各地大量农民就业，使其过上了城镇现代生活，让一个个农民变成市民、一个个村庄变成城镇，有序推进农业转移人口市民化的城镇化。在新型城镇化进程中，充分体现了以人为本。

 

 

城镇化不可逆转，有其自然规律。广东的城镇化依靠市场力量的带动，依靠区域内生动力的撬动，诞生了一批又一批乡镇企业、外资企业和民营企业，这些企业在用工上需要大量的农村富余劳动力，在发展载体上需要相对集聚的聚集地和产业集群，自然而然铸就了牢固的产业支撑，创造了大量的市场需求。人的聚集、产业的聚集，促进了新的分工分业，又进一步形成了产业支撑。庞大的产业支撑有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，因此，城镇化发展动力充足、活力明显，市场配置资源的基础性和决定性力量十分强大，效率很高。城镇化已经成为广东一个顺势而为、水到渠成的发展过程。

 

 

广东的城镇化依靠产业集群带动，促进生产要素汇聚和流动，具有强大的集聚和辐射能力。产业集聚发展后，节约了土地成本，提高了能源利用率，节约了行政管理费用，逐渐改变分散的企业布局，使得交通、通信、供水、供电、供气、供暖、给排水、环保等设施开始发挥规模效益。近年来，广东利用产业集群集聚效应，吸引来自世界各地的大量资金投入，催生了大批企业，大批人才也随之跟进，农村劳动力也纷纷涌入城里。广东的城镇化，通过实施乡镇工业向中心城镇集中，招商项目向工业园区集中，配套企业向集成企业集中，园区内部形成专业化分工、立体式协作的格局。在促进产业规模集聚的同时，进一步拓展了城镇发展空间，促进了园区与社区、镇区、城区的结合，促进了大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。在尽可能减少对自然干扰和损害的前提下，建设了一批传承文化，有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。

 

 

广东的城镇化坚持生态文明，从“宁要金山银山、不要绿水青山”到“既要金山银山、也要绿水青山”再到“绿水青山就是金山银山”，实现了绿色发展、循环发展、低碳发展。在注重提升经济效益的同时，优先发展资源节约型和环境友好型产业，着力提高资源利用效率，加大环境保护和防治污染力度，整合空间发展布局，稳步实现城镇经济绿色增长。例如双水镇，面对土地要素约束，探索制定推进农村集体用地流转等多种合作用地模式的创新政策，同时做好城镇和土地发展利用规划，提高集约用地水平；面对劳动力要素约束，适当集中资源，打造镇级中心区，做好相关生活、教育配套设施建设，聚集人气和高级人才；面对技术和资本要素约束，通过技术和资金的投入，建设工业循环经济和两型工业体系，实现产业的转型升级；面对信息要素约束，搭建各企业与管理部门、产业协会间的信息沟通平台，为企业提供市场信息服务，吸引配套商贸、物流服务企业落户发展；面对制度要素约束，通过改革加快营造良性、公平和诚信的生产要素交易市场和企业经营环境，促进各种所有制经济协调发展。

 

 

城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。广东的城镇化全面提升发展质量，显著提高城市公共服务和安全保障水平，稳步加大城乡统筹力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城镇化和新农村建设协调推进。乡镇企业促进了新农村建设，新农村建设加快了新型城镇化发展，城镇化发展又进一步推动了新农村建设。通过开展宜居城乡创建活动，加强城乡排污排涝、垃圾治理等环境综合治理，农村的垃圾堆、粪堆、秸秆堆变成了基料、肥料、燃料，显著提升了城乡绿化、净化、美化、特色化水平。通过进一步深化珠三角地区与环珠三角的合作，提升对粤东西北地区对口帮扶，通过实施产业和劳动力“双转移”即“腾笼换鸟”战略，继续改善农村生产生活条件，发挥对环珠三角辐射带动作用。

 

 

通过研究我们认为，乡镇企业助推广东新型城镇化发展的基本做法，主要表现在“企园共生、产镇共赢、镇村共兴”三区互动方面。

 

 

位于珠三角城镇群内的双水镇，把电力、造纸、拆船及下游轧钢等传统产业转型升级为主导产业，以新会双水发电厂有限公司为支点，建设港口吞吐煤炭，利用煤炭发电，利用发电造纸，再通过广东银洲湖纸业公司前向后向延伸，构建现代纸业产业体系，吸引全国造纸企业聚集成为广东三大造纸基地之一，形成了以物流、海运、供水、环保治污、电气安装、节能技术和造纸等为辅的多元化链条经济格局。同时通过挖潜生产要素，大力发展企业内、产业内、园区内和全社会闭合式循环经济，通过集中供热、电、冷、水和集中治污，集中港口物流，跨行业整合资源，实现了节能降耗、减排环保、废弃物资源化，以最小的代价带动农村走上了工业化道路，目前已经成为国家第二批循环经济试点单位，投资强度达到每亩586万元。与银洲湖纸业基地类似的还有轨道交通产业园、崖门环保电镀园、江门侨青创业园，无一不是企业发挥市场的整合力量而形成的。

 

就全省而言，改革开放以来，广东农村开始改变农业独大的格局，按照经济发展规律，在资源、政策、市场的导向下，“工商建运服”各业“异军突起”，几十万家乡镇企业和外资企业迅猛发展，聚企成产、聚产成园、聚园成群，“小企业造厂、大企业造园”，园区通过立体式分工和专业化协作，形成产业集群，企业利用聚集所带来的产业分工效应取长补短、构建链条、上下衔接、创新发展，进一步推动了企业的发展，也打造了星罗棋布的小城镇。

 

 

产业集群推动了人口、基础设施、社会事业和公共服务等要素的集聚，加上大中城市的辐射拉动，形成了区域内生性极强的城镇化，这一“推拉机制”使无数个小城镇和中小城市逐步从农村中孕育、分离、独立，促进了城乡、镇村发展一体化，从而在广东形成了一群（珠三角城市群：包括7个地级市全部。面积5.48万平方公里，占全省的30.4%；人口5100多万，占全省总人口50%强）、两极（2个副省级市：广州、深圳）、三面（粤东西北地区：包括12个地级市全部。面积12.5万平方公里，约占全省的70%；人口4900多万，占全省总人口接近50%）格局，城镇有乡村的田园风光，乡村有城镇的现代设施，城镇让生活更美好，乡村让人们更向往，打造出了广东今天“何处是城市、何处是农村”的城乡融合景象。

 

新型城镇化将分散的城市腾退产业和农村新型产业吸引到固定园区，“铁打的营盘留住流水的兵”，使各类市场主体共享城镇化公共设施、减低交易成本、相互交流沟通、促进创新创造、转变发展方式，使工业化和城镇化两翼齐飞，相互配套、相得益彰，不但支撑了区域经济社会的发展，而且培育了上千万的产业大军，为工业化、城镇化输送人力资源，为市场培育了一大批经营主体，这是广东新一轮城镇化热潮的突出标志和成就，并为广东经济社会长远持续发展奠定了坚实而有力的基础。

 

 

中国乡镇企业协会副会长、广东银洲湖纸业公司董事长区豪基介绍说，近年来该企业利用与农村社区人缘、地缘、血缘的共生关系，总计向周边农村社区投入2亿多元资金建设基础设施和发展社会事业，就地就近安置了上千名当地农民就业，不仅增加了农民工资性收入，还减少了河对岸江门市新会区的人口流动压力。

 

在全省，还有很多乡镇企业每年承担着以工补农建农和社会性支出，共计40亿元左右，有力助推了村镇公共性公益性设施的建设，保证了农村留资源、留人气、创需求，防止了农村的空心化、农业的兼业化和农民的老龄化。由于确保了工商资本投入增加并遏止住了农村资金外流，再加上以土地流转为取向的土地改革和与新型城镇化、新农村建设相配套的户籍、社保、财税、金融等领域的改革，以及美丽乡村建设在不断调整乡村自身发展方式的同时，催生出了大量的新兴农村产业类型，使农村再次成为创业兴业“大有作为”的“广阔天地”，吸引着大量农民工开始返乡就业创业，同时让很多农民在乡村享受到城镇现代设施，实现就地城镇化，从而使城镇化成为“城镇+乡村社区”双向互动的新型城镇化。因此在很多地方出现了农民工“流入城市、沉淀在城市、流回农村”并存的局面，使他们在返乡和落地城市之间有了更多的自主选择。以上种种变化都带有方向性、规律性，构筑了新时期农村产业新的、前景更加广阔的发展平台。

 

广东推进新型城镇化的基本做法，充分体现了各级政府的积极引导和政策指引，真正做到了一张蓝图干到底，科学有序、积极稳妥向前推进。

 

 

乡镇企业在推进广东新型城镇化发展进程中，逐步进入了经济加速腾飞、社会全面进步的快速发展轨道，注重幸福指数与富民指标的齐头并进、经济发展与生态保护的统筹协调，坚持新型城镇化引领，各方面工作取得了显著进步，特别是在城乡一体化、两型社会、“三农”发展、“四化同步”和“五位一体”等方面的实践成效显著。

 

（一）以新型城镇化为引领，促进了城乡一体化

 

广东坚持以市场为导向，以完善和延伸产业链为纽带，不断加强政策引导和扶持力度，促进乡镇企业产业集群不断优化，逐步走出了一条以乡镇企业聚集发展为动力，以新型城镇化为载体的城乡一体化发展道路。广东在新型城镇化建设上，坚持城乡统筹的理念，把城乡基础设施建设、产业布局、社会事业、公共服务等领域统筹谋划，推进工业向园区集中、居住向社区集中、农业向规模经营集中，建设新城区、新市镇、新园区、新社区，推动农业生产方式、农民生活方式、农民身份转变，城乡一体化发展成效显著。在发展规划的一体化上，将经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等各项规划统一起来，建立一体化的规划管理体制，形成了城乡各项规划建设的“一盘棋”。在基础建设一体化方面，紧紧围绕改善农民生产生活条件和发展农村社会事业，将政府基本建设的增量主要用于农业和农村，把基础设施建设的重点转向农村，推动城市基础设施向农村延伸。在产业发展一体化上，积极引导，统筹规划，根据区位条件、资源禀赋、市场需求特征及其相应条件，全面规划，因地制宜，统筹推进一、二、三产业的发展，不断完善现代产业体系。广东省以城区为中心，以小城镇为纽带，以乡村为基础，三级融合、产业贯穿的城乡一体化格局基本形成。

 

 

广东在新型城镇化建设上，大力倡导节约、环保、文明的生产方式和消费模式，让节约资源、保护环境成为全省每个企业、村庄、单位及干部群众的自觉行动，积极建设资源节约型和环境友好型社会。在资源节约型社会的建设上，以节约使用能源资源和提高能源资源使用效率为核心，以节能、节材、节水、节地、副产物综合利用为重点，通过技术、管理、政策等措施，节约资源，减少面源污染；通过再循环，减少产业发展的废水、废汽、废物排放，节约资源，减少点源污染；通过再利用，强化对使用寿命终结产品的利用率，节约资源，减少环境污染。在环境友好型社会的建设上，积极引导支持环境友好型企业的发展，研发、应用环境友好型技术、工艺，生产环境友好型的产品，引导环境友好型的消费。通过引导环境友好型企业集聚发展，构建环境友好型园区、社区。广东省通过新型城镇化引领，加大产业结构调整力度，大力发展循环经济，注重保护生态环境，资源节约型、环境友好型社会的雏形已经形成。

 

在过去30多年中，广东大力发展乡镇企业，促进了农村各种资源和生产要素优化配置，农村中大量处于隐性失业状态的农村富余劳动力通过乡镇企业载体“洗脚上田”，实现了非农化就业。农村工业化发展加快了农村城镇化进程的步伐，使农村富余劳动力从传统农业生产中解放出来，增加了农民人均拥有资源量，从而提高农业劳动生产率和商品化率，推动了农业的规模化、产业化和现代化，增强了以工促农、以城带乡的能力，促进了“三农”发展。目前，广东“三农”实现了从原来低层次、温饱型向全面小康型转变，农业发展已进入到市场配置资源，需求引导生产，质量决定效益的新的发展阶段。广东省通过新型城镇化承载农村富余劳动力，减少土地承载人口，创新土地经营制度和农业经营组织形式，实现农村土地集约化经营、农业规模化发展，促进农村稳定、农业增效、农民增收。

 

广东始终坚持从实际出发，以城镇化引领“四化同步”发展，为推动经济社会持续健康发展提供强大动力。在新型城镇化过程中，统筹规划城镇建设与工业发展布局，进一步优化城镇空间结构、基础设施布局和生产要素配置，促进要素集约利用、企业集中布局、工业集群发展，围绕工业发展需求，完善城镇行政、文化、商业、金融等综合服务功能，有效集聚资金、人才、技术、信息等资源，支撑和推动工业向更高层次发展。坚持以城带乡、城乡互动，吸纳农村富余劳动力进城就业，推动农村土地规模化集约化经营，积极引导城镇资本、技术、产业提升农业，提高了农业现代化水平。高度重视信息基础设施建设，加快建立具有相当规模、面向未来、结构合理、高速宽带的信息基础设施，积极推进企业信息化、产业信息化、社会信息化，扩大城镇对信息产品、信息服务的消费需求，带动信息产业快速发展。广东省充分发挥新型城镇化对工业化、信息化和农业现代化的支撑和带动作用，不仅实现了“四化同步”，而且还将“新四化”融合为整体加以推进。

 

 

党的十八大报告提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总体布局，广东以新型城镇化为引领，促进了“五位一体”格局的形成。在新型城镇化建设中，把经济建设作为新型城镇化的根本，主攻新型工业化、城市现代化、产业特色化，建设现代产业集聚区；把政治建设作为新型城镇化的保障，以党建创新增强发展动力，加强基层党组织抓经济聚人才促发展的能力建设，有效发挥党建工作在助推经济转型、引领管理创新、带动社会和谐中的作用；把文化建设作为新型城镇化的灵魂，积极探索文化产业与科技、教育、体育、旅游、休闲的互动和结合；把社会建设作为新型城镇化的前提，建立健全社会救助、慈善援助、结对扶助的扶贫帮困体系，城乡低保实现应保尽保、城乡接轨；把生态文明建设作为新型城镇化的基础，积极构建以环境生态化、产业高端化、城乡现代化为支撑的自然生态、产业生态和社会生态体系。广东省将人民群众的利益作为型新城镇化的出发点和落脚点，注重人的发展，着力解决人的需求问题，包括对人民的尊重，尊重人民群众的意愿，满足人民利益的诉求，积极推进户籍制度改革、土地制度改革、行政管理体制改革，逐步打破户籍制度，逐步消除城乡二元结构，逐步满足人民群众对物质的追求、对生态环境的追求，逐步实现“五位一体”的总体布局。

 

乡镇企业助推广东新型城镇化的“五大创新点”、“三条基本做法”和“五大具体成效”，给予我们以下五点启示：

 

第一，坚持城镇化与新农村建设的有机结合，是推进新型城镇化的根本。城镇要繁荣、农村要发展，两者应当统筹兼顾、相得益彰，城镇化不能取代新农村建设，新农村建设也不能替代城镇化发展。必须走统筹协调的科学发之路，以城镇化带动新农村建设，以新农村建设助推城镇化发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。尤其要注意的是，让融入城镇的农民永远望得见山、看得见水、记得住乡愁。

 

第二，坚持市场主体地位、发挥政府引导职能，是推进新型城镇化的关键。在市场经济条件下，无论是培育主导产业还是促进城镇化发展，都必须充分遵循科学规律，尊重和发挥市场的主体地位和决定性作用，正确处理政府与市场的关系，坚决杜绝做违背发展规律、违背农民意愿搞“一厢情愿”的事情，多“引导”少“强制”，做到工作上“补位”不“缺位”，“到位”不“越位”。

 

第三，坚持以人为本，促进人的全面城镇化，是推进新型城镇化的本质。城镇化不能简单理解为让农民住进城镇，弃农从工经商。城镇化的实质是有序推进农业转移人口市民化，实现生活方式和思想理念的根本转变，使农民分享到工业文明和城市文明的成果，实现从农业文明向工业文明、城市文明的转变，最终达到城乡文明一体化。因此，在城镇化过程中，政府对农民观念、素质的引领提升不可或缺。

 

第四，坚持因地制宜、就地就近解决农民问题，是推进新型城镇化的途径。我国农民多、小城镇多、耕地等资源紧缺，特殊的国情和大国现代化规律决定了必须走中国特色的城镇化发展道路。一是要大、中、小城市并举，尤其要重视中、小城镇的建设。二是依托乡镇企业即农村二三产业推进城镇化，加快农村富裕劳动力就地就近转移并拉长农业产业链，引导乡镇企业向园区集中、集群发展，推动产业和城镇融合发展。

 

第五，坚持勇于改革、不断大胆创新，是推进新型城镇化的动力。当前我国仍处于社会转型、体制转轨、机制转换的特殊关键时期，在此背景下，以乡镇企业为主体的农村二三产业发展仍面临着体制机制上的种种制约因素，只有花大力气化解这些因素，才能为乡镇企业发展松绑、减负，才能进一步释放生产力，为城镇化发展增添活力，为推进城镇化奠定更为坚实的产业基础。

 

 

勿庸置疑，在乡镇企业助推广东新型城镇化发展过程中，也存在一些不容忽视的问题，如城镇发展质量和区域平衡问题，生态环境质量和美丽城镇建设问题等。值得高兴的是，这些问题已引起广东省委、省政府的高度重视，并提出了积极稳妥推进新型城镇化的五大战略措施：一是完善新型城镇化发展规划。对接全国城镇化发展规划，加快研究编制广东省推进新型城镇化发展规划，及时调整相关规划和方案。二是抓好农业转移人口市民化。进一步创新城市人口管理，根据城市规模实行差别化的落户政策。三是提高城镇土地集约节约利用水平。完善城镇建设用地管理体制，统筹开发利用地上地下空间，减少工业用地，切实保护耕地。四是抓好生态保护和文化传承。完善低碳生态城市建设规划，推进发展绿色城镇、生态城镇，加大对传统文化街区及历史建筑的保护和利用力度。五是创新城镇化发展体制机制。探索建立多元可持续的资金保障机制，开展新型城镇化体制机制改革试点。

 

党的十八届三中全会吹响了全面深化改革新的号角，中央城镇化工作会议明确了推进城镇化的目标和任务，城镇化的正确方向是新型城镇化，是中国特色的新型城镇化。加快推进新型城镇化，对全面建成小康社会、实现社会主义现代化具有重大而深远的意义。在中国特色新型城镇化的伟大进程中，乡镇企业在城乡一体化、两型社会、“三农”发展、“四化同步”和“五位一体”等方面的重大作用不容忽视，必须深挖。广东，在过去的改革开放中，走在了前列，实现了突破，取得了辉煌；坚信，今天的全面深化改革，广东一定能率先突破，再创辉煌，为实现中华民族伟大复兴的中国梦再立新功！

 

中国乡镇企业协会新型城镇化发展研究课题组组长：陈耀邦

 

成员：王秀忠  游汉铨  区豪基  曾业松  贺军伟  曹广明  张正河  陈建光  梁宝忠  苏宝瑞  李小兵  杨智贤

 

主笔：曹广明  陈建光