虽然我国环境保护法、农业法等法律、法规对农业环境保护作了某些原则性的规定,但由于对农业环境保护工作规定不系统、不具体、针对性不强,在实行工作中难以有效实施。且现行法律法规对农业环境违法行为缺少相关法律责任的规定,造成农业环境执法中“无法可依”的局面
近年来,我国农业生产能力显著提高,粮食产量首次实现“十连增”,满足了经济社会快速发展对农产品的需求。与此同时,农业资源的过度开发,让农村生态和环境付出了极大代价。
2014年中央一号文件提出,要让过度开发的农业资源得到休养生息,建立农业可持续发展长效机制。这被视为文件中最突出的亮点之一。
早在多年以前,即有权威环境法专家疾呼,强化我国农业环境保护立法、把我国农业生态环境保护工作纳入法制轨道已迫在眉睫。如今中央一号文件提出要建立可持续发展长效机制,多名接受《法制日报》记者采访的专家再次强调,必须“将法律问题放到头等位置上”。
我国农业生态环境现状堪忧
1月22日上午,国务院新闻办举行新闻发布会,请中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文,中央农村工作领导小组办公室副主任唐仁健介绍全面深化农村改革、加快推进农业现代化的有关情况。
关于农业可持续发展,唐仁健没有说太多成绩,而是强调了危机。
“我国粮食已经‘十连增’了,成效很大,但生态和环境的代价也非常大。”唐仁健说。
他逐一列举了代价所在:“我国人均耕地相当于世界平均水平不到一半；人均水资源,前几年还在讲2300方,但是这两年数字在逐渐下降,现在大约是2100方,这个数量已经是世界13个最贫水国家之一。所以中国水土资源已经绷得很紧了。”
接着是环境的代价。他举例称,目前我国化肥的使用量是世界上最高的,大约是5800万吨,亩均的使用量也远远高于世界平均水平。“还有农药,大约是180万吨,农膜240万吨,这些在土地里都造成了土地一定程度的污染和地力的下降。”
这并非全部数据。根据第二次全国土地调查结果,我国有5000万亩左右的耕地受到中、重度污染；全国因草原退化、建设占用等因素导致草地减少1.6亿亩,具有生态涵养功能的滩涂、沼泽减少10.7%,生态承载问题日益突出。
“新中国成立以来,尽管党和国家采取了一系列富有成效的措施来保护农业生态环境和农业自然资源,但由于沉重的历史包袱和人口压力,加之我国长期以来一直采用固定的传统农业生产模式,忽视了对农业资源与生态环境的保护,从而导致了上述各种生态问题。”西南政法大学教授王怀勇分析道。
长期从事农村经济研究的他对《法制日报》记者表示,目前农业生态环境的形势已经相当严峻,基本处于“局部有所改善,整体持续恶化”的被动局面。
“特别是目前,有些污染从大城市向中小城市进而向农村乡镇转移,从东部发达地区向西部欠发达地区转移的趋势尤其令人注目。”王怀勇说。
而这些由农业生产带来的生态恶化,或将直接反作用于农业生产。中国农科院农业经济与发展研究所资源与环境经济研究室主任朱立志在接受《法制日报》记者采访时说:“农业是最直接的生态产业,很多农业生产功能依托于生态功能,这些生态后果将直接影响农业生产,并长期制约农业发展后劲的提升。”
唐仁健表示,正是出于这些基本考虑,中央提出要对下一步过度使用的农业资源进行休养生息。
诸多原因致农业生态保护欠佳
朱立志介绍,早在20世纪80年代初期,我国就开始了生态农业建设。在“八五”和“九五”期间,100多个生态农业试点示范县总结实践了大量有效的生态农业模式,并初步形成了生态农业技术体系,取得了一些社会、经济和生态效益。
“但由于政策理论研究、生产经营和管理体系方面都存在不足,目前我国的生态农业还徘徊在小规模、低转换、微效益的传统生态农业阶段。”朱立志说。
朱立志认为,这其中一部分原因就在于,政策法规保障乏力,生态农业建设法规条例还没有建立。仅依靠《全国生态农业建设技术规范》等指导性文件进行生态农业建设,在执行过程中还远远不够。
据王怀勇介绍,我国在农业生态环境保护方面,已经制定了农业法、环境保护法、土地管理法、水土保持法、环境影响评价法、森林法、水法等法律法规,涉及农业生态环境保护的行政法规、规章和地方性法规也有不少。
“但农地产权关系的不清、农业环境资源的人为低价、现代环境法律制度在农村地区的弱适用等,均是造成我国农业生态环境保护效果不佳的重要原因。”王怀勇说。应尽快出台农业生态环保法律
今年的中央一号文件提出,开展农业资源休养生息试点。抓紧编制农业环境突出问题治理总体规划和农业可持续发展规划。启动重金属污染耕地修复试点。从2014年开始,继续在陡坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地实施退耕还林还草。开展华北地下水超采漏斗区综合治理、湿地生态效益补偿和退耕还湿试点。
陈锡文也表示,从今年开始,将在5个方面推进受损害土地休养生息。包括对重金属超标的土地将进行处理、对25度以上陡坡耕地要进行退耕还林、开垦了不该开垦的湿地逐步退耕还湿、饮用水源上游进行农业生产的要退出、对地下水“漏斗”地区严格限制超采地下水。
朱立志认为,这些措施都很好,但关键在于执行,发现问题后如何处理。
“我是研究政策的,但是我很清楚,现在到了要把法律问题放在头等地位的时候。”朱立志说。
王怀勇也认为,落实中央建设生态文明的要求,必须通过建立和完善相关生态立法,将可持续发展原则具体化、规范化与可操作化。
具体而言,王怀勇建议,应探索建立以国家投入为基础的多元化生态环境保护投入机制,提高资源环境执法部门的权威性与独立执法能力；完善动物防疫法、进出境植物检疫法,建立动植物检疫长效机制,防范外来动植物疫病和有害物种入侵；贯彻落实循环经济促进法,制定农业循环经济技术法规和标准、行业市场准入机制。
我国著名环境法专家、南开大学法学院教授戚道孟早在多年前就已开始呼吁,我国应尽快制定一部全国统一的农业生态环境保护法,建立起切实可行的保护制度并以国家强制力作保证,有效保护和改善农业生态环境,实现环境保护与农业及农村经济的可持续发展。
他认为,我国现有有关生态环境建设的法律规定比较零散,片面且适用性不强,缺乏生态环境建设的基本原则规定,无法满足生态环境建设的实际需要。
“虽然我国环境保护法、农业法等法律、法规对农业环境保护作了某些原则性的规定,但由于对农业环境保护工作规定不系统、不具体、针对性不强,在实行工作中难以有效实施。且现行的法律法规对农业环境违法行为缺少相关法律责任的规定,造成农业环境执法中‘无法可依’的局面。”戚道孟认为。
他因此提出,强化我国农业生态环境保护立法,把我国农业生态环境保护工作纳入法制轨道已迫在眉睫。
